A propriedade é um dos valores mais importantes de nosso sistema político e um direito fundamental expressamente previsto no artigo 5º, inciso XXII, da Constituição da República. Porém, não é um direito absoluto, uma vez que seu exercício deve cumprir certos requisitos para ser legítimo e, em alguns casos, pode ser completamente restringido.

A maior dessas possibilidades de restrição é o instituto da desapropriação. Por meio dela, o Estado pode retirar o imóvel do particular, independentemente de sua concordância, para utilizá-lo com finalidades de utilidade ou interesse públicos. Nesses casos, o proprietário tem o direito também fundamental de receber uma indenização prévia, justa e em dinheiro, previsto no artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição.

Neste artigo, vamos explicar os principais aspectos do tema, para que você possa entender melhor como esse processo funciona e o que fazer caso seu imóvel seja desapropriado.

A desapropriação só pode ocorrer para finalidades específicas, mediante um processo expressamente previsto em lei e respeitando os direitos do proprietário. Assim, ela pode se dar por utilidade pública ou por interesse público.

Será por interesse público quando tiver por objeto imóveis que não vêm sendo utilizados de maneira adequada, como imóveis urbanos abandonados ou rurais improdutivos. Vê-se, então, que poderá ocorrer em bens urbanos ou rurais, o que é previsto, respectivamente, nos artigos 182, §4º, inciso III, e 184 da Constituição.

A modalidade mais comum e que será o foco deste artigo é a por utilidade pública, disciplinada no Decreto-Lei nº 3.365/41. Ela pode ocorrer mesmo em imóveis que vêm sendo devidamente utilizados e terá por fundamento algum benefício à coletividade, como a construção de uma escola pública, de um posto de saúde, o alargamento de uma rua, a preservação ambiental, entre muitas outras possibilidades.

Para que seja legal, a desapropriação deve respeitar os direitos do proprietário e seguir todos os procedimentos previstos no Decreto-Lei 3.365/41 e na Constituição. Eles terão por finalidade máxima o cumprimento do direito fundamental do dono do imóvel a ser indenizado com um valor justo a ser pago de forma prévia, à vista e em dinheiro.

Dessa forma, o primeiro passo é a publicação de um decreto de declaração de utilidade pública para fins de desapropriação. Nesse ato, o chefe do Poder Executivo – prefeito, governador ou presidente, a depender do ente federativo – declara que determinado imóvel é de utilidade pública e que o Estado planeja desapropriá-lo em um futuro próximo, bem como explica as razões disso.

Após essa declaração, o proprietário não pode impedir que agentes públicos entrem na propriedade para fazer avaliações, estudos ou praticar outros atos de interesse público. Contudo, poderá ser indenizado caso sofra algum prejuízo indevido em razão disso. Assim dispõe o artigo 7º do DL 3.365/41:

Art. 7o Declarada a utilidade pública, ficam as autoridades administrativas autorizadas a penetrar nos prédios compreendidos na declaração, podendo recorrer, em caso de oposição, ao auxílio de força policial.

Àquele que for molestado por excesso ou abuso de poder, cabe indenização por perdas e danos, sem prejuizo da ação penal.

É importante destacar que, nesse primeiro momento, o imóvel ainda não foi desapropriado. A declaração somente sinaliza a intenção da Administração Pública de fazê-lo, mas isso poderá demorar alguns anos para se concretizar, ou até mesmo acabar não acontecendo – o decreto caducará após 5 anos. Isso é o que prevê o artigo 10º do regulamento:

Art. 10.  A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.

Do artigo de lei, vê-se que a desapropriação se dará mediante acordo ou por ação judicial. Para possibilitar tal acordo, após a declaração de utilidade pública, a Administração deverá notificar formalmente o proprietário sobre a desapropriação e oferecer-lhe um valor a título de indenização. Se aceita, a quantia será paga à vista em dinheiro, e em seguida o imóvel será transferido ao Poder Público, encerrando-se a questão.

Na prática, é raro que o Estado ofereça um valor adequado ao particular nesse momento. Dessa forma, recusada ou ignorada a proposta de acordo, a Administração deverá ajuizar uma ação judicial para tomar a propriedade e indenizar o proprietário.

Antes de tratar da ação, vale explicar melhor dois outros pontos.

Como visto, o poder público deverá fazer uma proposta de acordo e indicar um valor a título de indenização. Se o proprietário concordar, recebe o dinheiro e a questão se encerra aí, rapidamente.

Assim, se a quantia proposta for compatível com o valor de mercado – ou até se for só um pouco menor – é provável que valha a pena fazer o acordo. O mais comum, no entanto, é que seja muito inferior ao verdadeiro preço do imóvel, de modo que aceitar a proposta frequentemente não é uma boa escolha.

O proprietário não tem nenhuma obrigação de firmar esse acordo com a Administração. Pode analisá-lo livremente e optar pelo que lhe parecer mais benéfico, o que na maioria das vezes será a via judicial.

Via de regra, não é possível impedir a desapropriação. Declarada a utilidade pública do bem, a Administração terá o direito de dar continuidade à retirada da propriedade. Ao particular cabe o direito a uma indenização justa, compatível com o verdadeiro valor do imóvel.

Nem mesmo o Poder Judiciário poderá questionar a utilidade pública vislumbrada pelo ente governamental, como estabelecido no artigo 9º da lei de regência:

Art. 9o Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública.

Isso dito, em casos muito excepcionais, quando houver flagrante desvio de finalidade, o Judiciário poderá declarar a nulidade do decreto. Como exemplo, veja-se esse caso julgado pelo Tribunal de Justiça de São Paulo:

“[…] Desapropriação que visa à implantação de obras no sistema viário, em benefício exclusivo de uma empresa, que não havia logrado êxito em adquirir terreno em negociação privada com a proprietária – Ocorrência de desvio de finalidade e de quebra da impessoalidade na edição do ato expropriatório que o torna nulo, na medida em que visa ao interesse privado em detrimento do interesse público. Sentença que julgou procedente o pedido anulatório mantida. Recurso não provido.” (TJ-SP – APL: 10010129320188260198 SP 1001012-93.2018.8.26.0198, Relator: Leonel Costa, Data de Julgamento: 20/03/2019, 8ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 21/03/2019)

Abordadas essas duas questões, passemos à ação judicial.

O poder público ajuíza a ação, oferecendo normalmente o mesmo valor proposto e pedindo que o juiz determine a transferência da propriedade do bem. O único debate que pode haver nesse processo é relativo ao preço do imóvel. Quaisquer outras controvérsias serão objeto de ação específica (artigo 20 do DL 3.365/41).

Na maioria dos casos, pede a “imissão provisória na posse”, ou seja, a ocupação e utilização do imóvel pela Administração enquanto tramita o processo. Para que ela ocorra, é necessário que haja uma avaliação prévia, a ser realizada por oficial de justiça ou avaliador judicial, que apontará um provável valor para o bem.

Antes de poder tomar posse, então, o Estado deverá depositar essa quantia em juízo, que poderá ser desde logo recebida pelo particular. Este, por sua vez, deverá deixar o imóvel, que será ocupado pelo ente desapropriante. Tais procedimentos estão previstos no artigo 15 do DL 3.365/41.

Se ambas as partes concordarem com o valor da avaliação prévia, o processo pode se encerrar já nesse momento, após o pagamento. Caso ainda haja discordância, deverá ser realizada perícia técnica.

Com ou sem imissão provisória na posse, o próximo passo é a designação de uma perícia, que analisa a fundo e detalhadamente o valor de mercado do imóvel, a partir de critérios técnicos e claramente explicados.

As partes podem fazer perguntas adicionais e questionar as conclusões do perito. Também podem contratar assistentes técnicos próprios, que podem avaliar os estudos e realizar análises por si mesmos.

Por fim, após os debates acerca da perícia, o juiz profere a sentença, que não está vinculada ao valor indicado pelo técnico – embora o mais comum seja a sua observância. Nela, fixa em definitivo a quantia devida pela Administração, após cujo pagamento a propriedade será transferida a si.

Se não houver recurso, o processo termina aqui. Se houver, tudo ainda poderá ser rediscutido em segunda instância, sem produção de novas provas.

Não raro, ao pagar o valor da indenização, o poder público realiza desconto de imposto de renda na fonte, como se a quantia paga fosse referente à venda do imóvel. Contudo, isso não é correto, pois o particular não tem nenhum ganho de capital. De fato, a indenização apenas recompõe o seu patrimônio, reduzido em virtude da perda da propriedade.

Portanto, não incide imposto de renda sobre o dinheiro recebido em razão da desapropriação. Caso a Administração efetue o desconto, isso deverá ser impugnado pelo particular e, se necessário, levado à justiça.

Neste artigo, explicamos de forma muito breve os principais aspectos relativos à desapropriação. Com o exposto aqui, você já pode entender o que está acontecendo, quais são os seus direitos e como o processo caminhará.

É sempre necessário destacar que, caso seu imóvel seja desapropriado, você tem direito fundamental e inalienável à indenização prévia, justa e em dinheiro, o que não pode ser violado em hipótese alguma.

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